管锡清

上海是长江三角洲世界级城市群的核心城市，制造业对上海的发展起到巨大的作用，未来制造业增加值占上海市GDP比重保持25%左右，其对上海的社会经济发展仍将发挥重要的作用。城市的社会经济发展不断促进城市规模的扩大，相应建设用地的规模也逐年增加，而上海已经面临土地资源天花板，土地成为社会经济发展中最重要的资源之一。上海一些区域的建设用地占比超过60%，工业用地、研发用地占建设用地超过60%，然而经济总量占全市的比低于建设用地占全市的比，同时单位土地产出水平只有全市水平的40%。这些区域的土地利用水平低，经济发展质量低，土地资源呈现存量为主，新增非常有限的特点，因此，这些区域的土地与产业之间进行统筹管理就显得尤其重要。

一、产业用地统筹管理的原则

本文所指产业用地是城市行政范围内的新增与存量的工业和研发用地。新增产业用地指城市总体规划、单元规划、控制性详细规划确定的区域的新增产业项目建设用地、存量产业用地提高建筑容积率、房屋土地转让、原划拨土地转出让、房屋租赁类等产业项目、规划产业区域外的企业技术改造、改扩建项目。存量工业和研发用地指城市行政区域内土地使用权性质为工业研发用地或土地实际使用为工业或研发。产业用地统筹管理遵循以下原则。

（一）经济发展

以区域社会经济高质量发展为根本目的，以新增与存量产业用地为主要对象，以新增用地与存量用地之间统筹实现动态平衡为基础，促进经济发展、新增产业用地和存量产业用地三者良好循环，破解土地资源天花板，提高区域的经济发展质量。

（二）总量平衡

区域建设用地根据城市“总规”实行控总量、保底线原则。控总量即按城市总规控制建设用地总规模，规划工业仓储用地总规模控制在规划城市经济发展，特别是制造业发展所需合理规模。保底线即保持工业用地合理规模，加强工业用地用途管制，对于工业用地用途变更和用地改变土地使用性质的规划调整，应先行征求省、市级规划国土资源部门和产业部门意见。城市确定用于先进制造业发展的工业用地面积，予以长期锁定并提升能级，像保护基本农田一样保持合理的工业用地规模。

（三）增减挂钩

在控制总量的前提下，计划指标跟着项目走，切实保障有效投资的用地需求，坚持节约集约用地。既算“增量”账，更算“存量”账，统筹安排新增和存量建设用地，推动全面高质量发展。按照“以减定增”的原则，项目所需用地指标均与减量化工作挂钩，新增工业用地与存量工业用地转型提升成效挂钩。

（四）优质鼓励

新增产业用地优先支持社会经济发展和产业发展优秀的区、县，优先支持存量用地转型升级取得良好成果的区、县或产业园区，优先支持重大产业项目落地。落实“以减定增”中新增工业土地指标优先供给机制，优先给予相关专项资金扶持，优先保障优质项目等奖励。

二、促发展的产业用地统筹管理的研究

（一）建设用地总量平衡统筹

一是不同功能用地分布平衡。以批准的城市总体规划为指引，用好极有限的净增建设用地空间，优先保障城市相关重大战略项目用地指标，重点保障重大工程市政、公益、民生、重点产业、乡村振兴等方面的项目落地，补产业、民生之短，增加社会发展动力。各类用地之间实现动态平衡，长期锁定产业用地面积动态调整，总量保持稳定。每半年进行不同功能用地总量评估，以不同用地之间的平衡作为新项目用地优先考虑的因素。二是不同区域发展平衡。充分考虑各区、县、产业园区社会经济发展水平，建设用地总量、未来存量用地转型升级、新增建设用地需求等区域之间建设用地总量平衡，区别对待保障各区、县、产业园区不同建设用地所需，保障各区、县、园区优势产业发展所需要土地。三是存量新增用地平衡。存量用地转型升级优先用于战略性新兴产业、公共服务、休闲游憩以及重大基础设施建设。产业用地转型经营性用地之后，按相应比例在新增建设土地考虑产业用地的供应，保障区域产业用地总量平衡，以制造业为主的二产经济总量实现稳定增长。

（二）经济高质量发展与新增工业用地的统筹

根据社会经济高质量发展内涵与外延，科学合理建立城市区域经济高质量发展水平评估制度，根据年度评估结果，建立各区、县和园区的经济高质量发展水平与新增工业用地之间统筹关系，将下一年度新增产业用地指标30%奖励排名前三的区、县或产业园区，并且奖励用地指标三年内有效，指标可以平移。项目落户决定权由区、县或产业园区负责，报市相关委办局备案。

（三）存量用地转型盘活与新增工业用地的统筹

切实转变土地利用方式，主要依靠减量化和低效盘活产生的建设用地流量有效保障发展。建立存量用地盘活年度实施目标和存量用地盘活绩效考核制度。根据区、县或产业园区存量产业用地盘活目标与绩效年度考核，分解下年度新增建设用地指标和存量用地转型提升实施与考核目标。

（四）新增产业用地地价与绩效联动的统筹

对新出让产业用地实行地价与绩效联动，新项目实施单位提出地价与绩效联动申请的，经联合评审，并根据项目报告书中的经济指标进行综合评分，评分标准以产业项目准入标准为准，按照相关管理办法的规定实施。其中工业用地不得低于全国工业用地出让最低价标准，产业项目类研发用地、通用类研发用地结合本省同类用地基准地价执行。相关条款应在投资协议中予以明确。

（五）产业用地全生命周期管理是统筹机制的关键

新增产业用地全生命周期管理是实现产业用地动态统筹的关键。产业用地全生命周期管理以土地出让合同为基本，从土地出让合同约定项目的投资强度、产出效率和节能、环保、本地就业、项目开工、竣工、投产时间等条件，在规定的时间节点进行评价，根据评价结果对项目土地分别进行处理，提高土地利用效率，提升区域经济发展质量。

（六）资源效率利用评价是存量用地转型的抓手

存量产业用地土地使用权的获得有多种方式，土地实际使用者呈现无数差异性，资源效率利用评价是存量用地转型的抓手。通过资源效率利用评价，对土地产出水平等四个方面进行评价，根据评价结果对企业进行分类管理，促进利用效率低下的企业转型发展或二次开发利用，以提升经济高质量发展。

本文认为当城市发展到土地资源以存量为主的阶段，产业用地应该进行统筹管理。统筹管理的核心是保持产业用地的总量动态平衡，建立产业用地的“底线思维”，通过产业用地“四个统筹二个评价”提升产业用地土地利用水平，促进经济高质量发展，提高城市社会经济发展。