张腾飞

2021年6月10日全国人大发布关于授权上海市人民代表大会及其常务委员会制定浦东新区法规的决定（以下简称“决定”），该决定授权上海市人民代表大会及其常务委员会根据浦东改革创新实践需要，遵循宪法规定以及法律和行政基本规则，制定浦东新区法规，在浦东新区实施。《决定》规定，浦东新区法规报送备案时，应当说明对法律、行政法规、部门规章作出变通规定的情况。这是《立法法》关于经济特区立法的特殊要求。《决定》说明里也指出，比照经济特区立法，可以变通适用。

礼森智库认为该《决定》的特色亮点共有四条，第一条是基本原则，明确了被授权主体，即授权上海市人大及其常委会制定浦东新区法规。第二条是明确了授权制定法规的权限要求，即根据浦东改革创新实践需要，遵循宪法规定以及法律和行政基本规则，制定浦东新区法规。第三条明确了授权制定法规的实施范围，浦东新区法规只在浦东新区范围内有效。第四条是“变通”性比较强，可以“因地适宜”，这也是最大的特点。浦东新区不是特区，但是上海人大在浦东新区行使相当于经济特区的立法权，且适用于浦东新区的立法有特定的名称“浦东新区法规”，这是前所未有的。

以上可以看出，国家支持浦东改革开放的力度是十分大的，上海要以浦东建设社会主义现代化引领示范区为契机，在改革创新方面，需要迈出大步伐。目前国内对园区立法的区域相对比较少，目前只有江苏、江西、广州等少数省市设立了园区法规，但也仅限于形成园区“条例”，没有真正形成所谓的园区“法”，相应的约束和效力也较低。上海可以借助本次自主对浦东新区立法的机遇，在浦东新区试点产业园区立法工作，用以保障上海市产业及产业园区的高质量发展和转型发展。本文以“园区立法”为切入点，以上海为例，浅谈几点看法，供大家一起讨论。

一、上海市产业园区立法的意义及必要性

（一）高质量发展的重要支撑

十三五以来，上海经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，产业园区作为实体经济发展的核心载体，也同时进入相同的发展时期。推动高质量发展是“十四五”时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求。高质量发展要求以增量培育盘活存量经济，提升产业层次，加快新旧动能转化，同时坚持创新在经济发展中的核心地位，建设科技强国，发展现代产业体系。纵观目前上海产业园区高质量发展之路，依然困难重重，园区立法有助于上海产业园区在推进高质量发展中攻难克险，作为高质量发展的重要支撑。

（二）转型发展的重要依据

目前上海市产业及产业园区的发展进入了改革深水区。比如存量土地再开发、地价“剪刀差”的存在、产业发展的提质增效等，都进入了困难时期。现行的一些做法有些是违背市场规则的，有些是破坏营商环境的，导致企业与开发主体、企业与园区管委会、企业与园区所在地政府矛盾重重，存在不少土地二次收储时发生的诉讼案件。以上种种都为上海产业园区的转型发展带来了巨大的困难。推进园区的立法工作，可以有利于把难以界定和难以协调的事情法制化，成为解决矛盾、促进转型发展的重要依据。

二、上海市产业园区立法可解决的痛点难点

（一）园区管理体制和开发机制方面

由于历史因素，上海产业园区同时存在国家级、市级、区级、乡镇等多种类型开发主体，但开发水平和能级差距较大，导致部分园区产业能级较低，产业竞争优势不够明显。园区的管理体制及治理模式在新时代园区发展阶段下略显力不从心，弊端渐显。存量开发时代，园区运营主体管理职能逐渐变弱，统筹协调能力日益减弱。另一方面，从产业园区发展路径来看，高质量开发建设主体较少。低能级园区的转型升级必须要由高能级园区的开发主体进行带动，亟待内部培育或社会引入一批高水平的产业整体服务商和超级载体提供方，助力产业高质量发展。目前上海市产业园区管理体制上的重组并建还局限于各区内部协调，在法律层面还没有依据，更没有具体操作指南。市场主体的认定也是各区自己推进，也没有统一的法律依据。故缺少法律依据，一直是园区管理体制和开发机制创新方面的痛点难点。

（二）优惠政策制定方面

目前国内的开发区或产业园区优惠政策及扶持政策一般都是由当地政府或者园区管委会制定。上海各区及产业园区的优惠政策也是如此。但是这类政策都是政府文件，在执行过程中往往不尽人意，比如在项目招商的过程中，很多承诺的政策，在后期就无法兑现，导致政企、园企矛盾不断。所以优惠政策的制定，优惠政策给予谁、给多少、时效性等问题没有法律规定或者约束，这也是园区立法需要解决的痛点难点。

（三）存量土地盘活方面

“向存量要空间、以质量求发展”，是上海现阶段产业发展的主要资源利用方向。规划产业区块外的存量产业用地，或按照城市规划调整改变用途（例如城市开发边界内、产业区块外的现状工业用地），或纳入建设用地减量范围（例如城市开发边界外的现状工业用地），规划产业区块的存量产业用地则大多规划保留，作为先进制造业发展的主要支撑。但是，以产业调整升级、“退二优二”为主要方向的腾笼换鸟，面临着诸多困难，例如：现有主体退出动力不足、市场化主体进入激励不够；存量用地“腾笼”成本高，存量用地收储或收购成本较高，盘活用于新的产业项目则存在出让或出租价格较低，倒剪刀差问题突出，社会资本参与积极性不高；“换鸟”难度大，对专业招商能力和产业运营能力要求高、资金需求量大、投资回收期长；基于产业集聚发展特色，整体成片调整与零星盘活转型升级相比较，在推动产业更新转型升级方面更具有优势，但是操作难度更大。所以高效推动存量土地盘活需要园区的立法工作支撑。

（四）工业企业绩效评价成果应用方面

众所周知，上海市为了推动工业企业和园区高质量发展，在2019年开展了上海市工业企业资源效率评估，并且评估的结果要用于整治低效企业、低效土地及低效园区，主要的配套措施是想要执行差别化的水电价等，即提高企业运营成本。但是在实际执行过程中，并没有相关法律可以作为差别化政策执行的依据，导致原本立意比较好的做法难以推动下去，所以园区的立法工作将能较好地解决工业企业绩效评估工作中的痛点难点。

三、上海市产业园区立法路径建议

（一）将政策予以法制化

园区立法应将各类政策制定规范化、归类化，按照上位法有关规定，严格制定产业扶持政策、优惠政策、奖励政策等，注重政策执行的一惯性、时效性和合法性。

（二）明确管理机构法律地位

园区立法应明确园区管理机构的法律地位，进一步规范园区管理职责，明确园区管理机构或开发主体的性质。应涵盖编制组织实施园区发展规划、落实政策措施、开展招商引资、构建创新创业服务体系、投资项目审核、基础设施和公共服务设施建设管理、服务企业等方面。同时，园区管理机构应当依托所在地人民政府开展社会管理、公共服务和市场监管。省、设区的市人民政府根据园区的实际需要和承接能力，可以依照法定程序，赋予园区管理机构行使必要的社会管理、公共服务和市场监管的权限。

（三）园区整合优化、提质增效

针对园区同质化竞争和低水平重复建设问题，为形成各具特色、差异化的园区发展格局，推动园区由数量规模型向质量效益型转变，规定对园区进行整合优化，并具体明确主要路径。根据园区发展阶段、区位条件和城市化进程需要，位于中心城区、工业化比重低的园区，可以向城市综合功能区转型。区级以上人民政府应当加强区域合作和交流,可以采取联合共建、委托管理等形式，建设跨区域合作产业园区。

（四）强调服务保障

园区立法应规定园区所在地政府及其有关部门在规划编制、要素供给、项目安排、招商引资、科技创新、基础设施建设、体制创新、政策实施等方面支持园区发展。应当健全与企业的沟通机制，提升金融服务和投资贸易便利化水平，建立公平竞争、运行规范、监管透明、便捷高效的营商环境。对权限范围内的审批事项，应当简化审批流程，推行一个窗口受理、集中办理、限时办结，为企业、投资创业者提供一站式、代办制等优质、便捷服务。对权限范围外的审批事项，负责统一向审批部门转报。同时应当加强创新创业服务体系建设，构建创新创业公共服务平台。