黄相宜、周思勰

一、英国自由港简介

在英国步入英欧双边关系谈判的脱欧阶段后，英国政府于2020年公布了《自由港咨文：促进英国各地的贸易、就业和投资》，宣布将在全国各地设置多达10个自由港并拟于2021年起投入运营。自由港旨在成为英国进行全球贸易投资的商业枢纽，吸引新企业并鼓励投资、创造就业并促进创新，促进英国成为倡导贸易的开放外向型国家。至今其新自由港建设已取得了初步成效：

表1 英国自由港计划大事件时间表

自由港（Freeport）是具有海关特殊监管区域特征的特殊港口。企业可以在一个国家的陆地边界内开展业务，但适用不同的海关安排和税收规则，从而减轻行政负担和关税约束。英国的自由港是提供一系列经济激励措施的特定地区，这些措施包括与税收、海关、商业费率、规划、再生、创新、贸易和投资相关的激励措施。新自由港将因地制宜建设，并包含三个基本的共同地理要素：最大直径可达45公里的地理范围（区域内至少包含1个海运、空运或铁路港口）、最多600公顷的税务地点（最多可分为3处）、和没有规模或数量限制的海关封关区域。按照已经公布的措施和英国女王的演讲内容，英国的新自由港将简化常规海关管理程序以提升贸易效率，区内相关企业将享受系列关税和税收优惠，自由港还有机会获得价值高达1.75亿英镑的基础设施基金。

二、新自由港政策出台背景

（一）英国脱欧的新形势

在2020年出台新自由港法案之前，英国曾于1984-2012年间在全国设立了7个自由港，但设立这些自由港的法例在加入欧盟后并未更新延续，有观点认为，欧盟在国家援助和单一市场等方面的规则限制了英国这些自由港的发展。英国脱欧后，重获了完全独立的贸易自主权，决定制定更具雄心的新自由港模式，让全国各地都可以受益于新的贸易良机，同时促进地区发展平衡、创造就业及创新。英国脱欧一方面有助于英国与非欧盟国家、尤其是美国和亚洲国家进行贸易并达成双边贸易协定，一方面也让英国失去了几十个欧盟已经生效的自由贸易协定及正在谈判中的自由贸易协定。新形势下英国必须要寻找国际贸易的新窗口和新契机。2021年11月19日，英国第一个新自由港——提赛德（Teesside）自由港正式投入使用，许多媒体将其报导为脱欧带来的胜利。

（二）约翰逊政府的执政计划

新自由港计划最早由英国现任首相鲍里斯·约翰逊（Boris Johnson）在参加首相竞选期间提出，在成为首相后首次演讲中约翰逊也提到了自由港，他认为这是脱欧给英国带来的机会、将会创造成千上万个工作岗位并提升英国的经济发展。约翰逊政府积极推动自由港政策落地，这一计划也得到了英国女王的支持和英国港口协会等社会机构的积极回应。英国原国际贸易大臣伊丽莎白·特拉斯（Elizabeth Truss）曾在2019年8月宣布英国政府组建自由港专家咨询组，为英国“脱欧”后建立最多达10个自由港提供建议；题为“落实脱欧并释放英国潜力”的《保守党和联盟党2019年宣言》也提及执政党希望利用英国脱欧的机会在全国各地建设新自由港，并将推动其成为创新中心并惠及各地区。

（三）后疫情时代的经济复苏要求

在新冠疫情蔓延全球的背景下，供应链和价值链都发生了巨大的变化，英国也面临着疫情对制造业、服务业带来的严重冲击。根据英国国家统计局等公布的数据，英国已经错过了2021年快速复苏的窗口期，需要在明年一季度有超预期表现才有可能恢复到疫情前的水平。在这一特殊时期，自由港对于新企业的吸引、带来的贸易投资机遇、为相对落后地区创造的新工作机会和带动周边形成创新产业集群等潜在的利益都是英国大力发展自由港的重要原因。

三、英国新自由港基本政策

（一）政策目标

1、三大核心目标

英国政府在最初的咨文中提出了对新自由港的三个政策目标：1）提升经济开放度：通过促进贸易和投资活动以及创造更多经济活动来强化英国港口经济的影响力，打造全国性全球贸易中心和投资中心。2）促进地区转型升级：实现重振经济活动和就业，在港口和周边地区创新高技能工作机会，优先发展最贫困地区、解决地区间发展不均衡的问题，提升英国经济发展水平，尤其是在后疫情时代加快经济复苏。3）强化区域科创能力：打造创新活动的策源地，创造充满活力的商业环境，为新思想提供资本和试验基地，吸引新企业和创新投资，提升区域创新能力和生产力。

2、绿色发展导向

此外，在气候变化问题愈加受到关注的背景下，后疫情时代的绿色经济、绿色发展也是自由港经济发展的重要目标。英国希望通过在自由港发展离岸风能等创新产业推动绿色复苏，在提赛德自由港等可以实现经济增长与洁净增长计划的并存发展，以提升英国在新产业领域的影响力和引领国际绿色复苏方面的话语权。

（二）体制机制

1、自由港的中央管理部门

自由港政策主要由英国政府的财政部和原住房、社区和地方政府部设计，现住房和社区发展部（原住房、社区和地方政府部）主要负责评估投标的工作。国际贸易部，商业、能源和工业战略部以及边境部队等多个部门也将参与其中。英国新的自由港将采用因地制宜和灵活的模式，把悉心制定且覆盖全面的税务措施、规划改革、支援服务和融资安排与海关区域结合起来，应对并解决新挑战，以确保所有地方都有机会以最适合当地经济地理的方式建设自由港。

2、自由港的运营机制

自由港计划采取多元化合作模式，两个或以上不同类型的港口可以相互合作，还可以使用数字技术将多个港口和现有的企业相联系。自由港运营采取市场化投标的方式，要求投标人提出建立自由港作为合作中心的建议，他们将要在竞标方案中提出如何实现自由港三个重点目标、如何实现公私合营、需要何种以及如何利用政府部门提供的融资、其治理结构如何确保地方政府对支出和管理公共资金负有责任等具体内容，例如和本地政府开展合作的计划、使用创新资金的计划、利用本地现有的条件升级产业的方式、创造就业岗位的途径等。值得注意的是，在招标方案中，每个自由港还需要侧重发展符合当地资源禀赋特征的产业：如曼彻斯特聚焦于生物科学产业，提斯河谷（Tees Valley）则主要发展先进制造业。

根据自由港的本地交付方式，英国政府提倡公私合并的管理方式。运营方由专业化私营开发公司、地方政府、大学等创新利益相关者和其他经济伙伴一同组成，各方平等合作。竞标运营方是实现英国政府将自由港建立成为创新策源地的关键，自由港内部私营部门主导的科技和创新内容也将成为其更新升级的重要部分。自由港税区将建立委员会，有条件地通过获取其他公共资金或通过税收增量融资提供额外的投资。而地方政府也被要求成为联合竞标运营方的一部分、参与到编制投标书中、并提供支持实施地方发展令（LDO）或类似机制的声明，治理机构内的一个或多个地方当局还将对现住房和社区发展部负责公共资金、尤其是自由港的种子资本的支出和管理。

3、自由港基础设施建设政策

英国政府还根据《国家港口政策声明》阐释了新自由港的基础设施建设要求。在政府许可下，港口经营者可以调整机场和海港的布局，企业可以将建筑物用于港务服务及相关活动；英国政府还通过颁发特定类型的开发许可等方式简化流程。而对位于苏格兰、威尔士和北爱尔兰的自由港规划，英国政府也秉持因地制宜的原则，和当地政府进行合作，对税收、海关安排和规划等方面进行完善。

4、自由港绩效评估

自由港绩效的评估将主要根据英国政府提出的三个目标开展。“全球贸易和投资的中心”（对外开放度）通过增加的贸易吞吐量和增加的自由港区域内、周边区域及全国范围内的投资总额衡量；“促进再生、创造就业”（促进地区转型升级）通过增加自由港周边贫困地区的工作机会和平均工资，以及高附加值活动的经济专业化程度衡量；“科创策源地”（强化区域科创能力）则通过增加地方对创新研发的参与资助、提高目标地区的生产力与吸收创新的能力来衡量。

此外，环境影响评估等也是自由港评估的重要内容，政府在投标提议中表明欢迎能促进英国脱碳和净零的企业，并要求投标者说明其运营计划如何在2050年或更早之前实现净零碳排放。投标之前和运营之后都将进行环境评估，并涉及碳排放、空气和水污染等方面。

（三）特殊政策

1、海关政策

英国政府新自由港政策的核心是一个雄心勃勃的新海关模式，该模式借鉴了国际优秀案例的做法，并结合具体国情适用于英国现有的海关安排。企业可以在自由港免关税进口货物、并将其加工成最终产品，然后或是支付英国关税并在国内市场进行销售，或是直接出口到其他国家。英国政府也将在安排关税优惠政策和保证贸易救济体系、政策等效果两方面寻求平衡。

新自由港计划在选址、海关申报、国内市场货物入港和相关商品税收安排四方面进行了规定。新自由港的选址可以和港口相邻，也可以位于内陆（但运输过程需要获得海关保证作为保险形式），政府部门会对自由港区域内地点的使用等进行监督和管理。英国政府计划通过库存控制、货物监控系统等简化海关申报过程，并加强对自由港运营商的货物抽查和资质审核。在国内市场货物入港和相关商品税收安排方面，能在英国自由流通且不受海关管制的国内商品可以被自由港企业带入自由港，更新至自由港管理系统，并用于制造过程（但武器等需要管制的商品在报关时仍要遵循相应的特殊规则）。政府在计划方案中详细说明了海关运作的具体规定，明确投标者和运营方的主体责任。

2、税收政策

相较于2012年之前的自由港只能提供关税优惠，新自由港计划的税收优惠涵盖范围更广。英国政府期望新的税务地点能建立在经济相对不发达的地区，以通过促进投资增长和创造就业岗位的方式挖掘这些地区的经济潜力，促进区域均衡发展。英国政府计划减免自由港内的土地印花税（SDLT）、雇主国民保险费（NICs）税率和商业税率，以鼓励私营部门增长。

英国政府的自由港计划中大部分货物享有四个核心税收福利：一是暂停征税，即商品在进入英国国内市场、而不是在自由港交税；二是关税倒置，这是指当自由港地区的企业准备让货物进入英国市场前，如果成品的进口关税低于其零部件的进口关税，自由港公司只需支付较低的进口关税后就可以向英国国内市场发货；三是再出口免税，进口至自由港并在港内加工制造出口的商品无需缴付英国进口税；四是海关程序简化，尽管英国海关仍会对货物的进出口进行跟踪，但与完全进入英国市场相比海关程序更轻松。

另外，英国政府计划对自由港税区内的部分商业场所提供高达100%的商业税减免，并在受益人首次获得减免起5年内均适用。符合条件的公司能够向当地政府申请获得这一减免，政府将资助这笔费用。

3、转型升级政策

相较于2012年前仿照欧盟模式的自由港，英国政府认为新的自由港将更突出定制的特质，国家、地方当局、港口和国际投资者需要共同参与其中，并确保全国各地均能从中获得经济效益，以更好地实现地区平衡和社会公平。英国政府也要求自由港的运营方在创造新就业岗位时需要确保不创造新的失业，鼓励“全新”的经济活动。

英国此次自由港计划突出了基础设施建设的重要性，英国政府将提供额外的特定用途资金改善自由港区域的基础设施，以推动社区升级及增加就业机会；政府还将继续加强港口的连通性，提升自由港对周边地区的发展带动作用。为了更好地吸引新企业和投资者，英国政府还提供咨询服务，并与自由港周边地区合作提供保障住房服务。

4、科创政策

新自由港政策制定了更加简化的规划程序，强调监管的灵活协作，以吸引创新投资、促进再开发和创新，并通过税收、种子资金、地方贷款、创新资助、规划环境、良好治理等获得的私人投资也将促进研发创新。计划还规定当地政府和投标者等主体需要关注公私合作与商业化、新技术的开发测试和应用、种子资金的使用等问题。

其创新激励政策主要包括以下方面：一是给予企业全方位的咨询服务支持，英国政府邀请当地创新企业、初创公司与自由港的运营商、企业、大学等合作，为自由港运营提供全面的解决方案，涉及安全领域、货物存贮追踪等问题。二是政府和学界开展合作，研究提升港口的效率和影响力。三是创建支持新技术新流程测试的“监管沙箱”（Regulatory Sandbox），其原理类似于我国先行示范区、试点开发区，这是英国政府于2015年首次提出、为促进金融创新、降低风险并保护金融消费者而创建的一个监管框架，其旨在试点示范新兴金融科技创新，有效消除技术实施的障碍，促进企业测试应用新技术，为科创提供空间。四是政府将向社会各界征询促进自由港数据共享、促进区域创新的分析与建议。五是支持脱碳环保目标，企业可在自由港内测试绿色技术、并在成功试点后向全国范围推广。

5、支持政策

英国政府已经通过数次资金拨款给予自由港建设多方面支持，如2020年10月宣布的价值1.6亿英镑的绿色能源基金将用于升级港口和基础设施，作为使英国成为世界绿色能源领导者计划的一部分；2020年10月宣布的2亿英镑的港口基础设施基金将用于港口在现有的站点上建设新的基础设施，以便处理新的边境运营模式下的海关要求；2020年6月宣布的9亿英镑的“获得建设基金”将用于投资现成的住房和基础设施项目，创造就业机会，支持全国各地的经济复苏。

英国政府还通过税收、增强结构和建筑物津贴（SBA），强化资本津贴（ECA）等津贴给予自由港补贴支持。这些补贴需要符合英国国内的补贴原则和北爱尔兰的国家援助义务，同时需要符合英国在世贸组织的补贴控制义务、英国与欧盟的贸易与合作协定（TCA）中的补贴原则。政府也将在适当的时候为如何通过补贴支持相对落后地区的发展提出更详细的指导意见。

除资金之外，英国政府还为运营商提供多方面的支持。国际贸易部将和中标者合作，提供可行的贸易投资相关的业务支持。政府部门将向每个自由港提供少量短期资金以帮助和协调其初期运营的地方治理成本。政府还将集中签订一些额外的支持合同以帮助自由港解决开发治理结构等方面的挑战。

6、其他政策安排

英国政府将借鉴国际经验，加强港口安检，防止走私洗钱等港内非法活动发生；加强监督港内高价值商品，防止和打击避税逃税等违法行为；打击自由港内侵犯知识产权的行为。此外，英国政府还将有机结合国际标准和国内现实，在进行保障时对商业、大众利益、不同群体之间的公平正义和环保等方面进行综合评估，以实现更好的评价效果和更简化的流程的平衡。

附件一