卢瑞轩

在工业化、城镇化快速发展时期，建设用地供需矛盾在大型城市更加突出，大力促进节约集约用地，走出一条建设占地少、利用效率高的符合城市更新需求的发展路径，关系着城市未来的产业空间拓展。上海城市发展处于经济动能转换的关键阶段，资源环境约束趋紧，在建立“以亩产论英雄”“以效益论英雄”“以能耗论英雄”“以环境论英雄”的激励约束机制下，盘活存量资源，加快腾笼换鸟，着力提高经济密度和投入产出效率，为进一步提高土地节约集约利用水平，促进产业高质量发展，推动工业园区转型升级发挥了重要作用。

一、上海低效用地政策分析

按照政策发布时序，主要从研究背景、认定类型以及各区政策对比三个方面，对上海低效用地政策进行梳理分析，全面了解上海在低效用地方面的顶层设计情况。

（一）低效用地研究背景分析

从国土资源部下发《关于加大闲置土地处置力度的通知》到国务院印发《关于促进节约集约用地的通知》开始，全国各地组织开展建设用地普查评价，对现有建设用地的开发利用和投入产出情况做出评估，严格执行闲置土地处置政策，鼓励开发区提高土地利用效率。上海在此背景下，至今已发布多项与低效用地相关的政策，低效工业用地认定标准和定期更新评估机制也在不断深入，以解决用地规模接近极限，土地供需矛盾突出，建设用地布局分散、结构不合理、用地效率不高等问题。通过加大批而未用、低效闲置土地专项整治力度，建立完善低效用地认定、处置办法和工作机制，从而更好地应对资源环境“紧约束”的挑战，落实最严格的土地管理制度，转变土地利用方式，提高土地利用效率和效益，推动存量低效用地转型升级，实现土地资源更集约、更高效、更可持续的高质量利用。

表1 上海市级低效用地政策文件汇总

（二）上海低效用地类型的认定

截至目前，上海低效工业用地主要分为四大类：第一类是负面清单认定的，以及各级政府专项整治列入“关停并转”范围的工业用地；第二类是闲置工业用地；第三类是开发效率低下的工业用地；第四类是土地综合产出效率低下的工业用地。

与早期相比，有多方面的变化，一是把闲置工业用地纳入低效工业用地；二是增加了土地综合产出效率低下的工业用地；三是在认定上调整了不列入低效工业用地范围企业；四是在管理上进行了产业基地、产业社区范围内、外的区分。

表2 上海低效用地认定类型

（三）各区低效用地政策对比分析

以下主要从政策出台、管理机制、处置工作等多领域重点内容进行对比分析。

1、在政策出台方面

各区主要结合本区实际，在政策出台的时间安排上有较大不同。宝山区、金山区、松江区在2021年制定的低效用地处置方案中明确了低效用地标准，部分区在2022年出台了最新的低效用地减量化实施办法、细则、管理办法等，少部分区沿用早期制定的标准和处置政策，与市级最新出台的政策相比，在实际运用方面存在政策滞后性。中心城区涉及低效工业用地较少，主要参考市级政策以及行业指导目录或产业结构调整指导目录。此外，由于各区的发展水平存在较大不同，对于低效用地的认定标准差别较大，全市低效用地、用房未能形成统一标准，市级的认定指南仅作参考。

2、在管理机制方面

各区主要通过多部门联合方式对低效用地实施管控，比如浦东新区、松江区、金山区、宝山区、崇明区等，都对低效工业用地各项具体实施内容进行落实和部门职责分工。其中，浦东新区做了详尽的可操作性规定，并增加具体管控与引导的操作口径，宝山区成立工作推进小组，建立低效用地处置计划执行评价机制，松江区根据盘活项目需要进行主要领导、分管领导“一事一议”专题协调，青浦区发挥产业园区和结构调整工作领导小组的重大作用。此外，部分区在最新管理方式上还制定了资金奖励机制等。

3、在差别化处置方面

各区基本上都对低效用地进行资源要素差别化配给机制，实施差别化政策，如实施差别化的水电气热、环保限制、土地供应、技术改造、金融服务政策，并加强监督执法，严控低效产业用地转让，通过正向激励和反向倒逼企业有序退出或转型升级。浦东新区对低效用地采取取消政府对企业专项资金的使用资格，取消政府对中小企业的贷款担保资格，取消土地使用税减免等涉企财政补助奖励政策。金山区支持低效用地转型升级，鼓励优质企业优先使用低效产业用地，提升低效用地再利用效率。

表3 上海区级低效用地政策文件汇总

二、上海低效用地转型升级的效果及亮点经验

从纵向角度对上海市低效用地盘活的效果进行分析，横向挖掘各区低效用地处置的显著亮点做法，为低效用地转型升级提供范式参考。

（一）上海市低效用地转型升级的效果

近年来，上海市级层面通过指导督促国企加快低效用地盘活退出，鼓励各区创新低效用地收储和园区平台回购方式，较快形成全市建设用地总量约束共识，新增建设用地逐年大幅减少，存量建设用地盘活成效显著。通过两轮低效用地减量化三年行动，已累计完成低效建设用地减量化73.8平方公里，同时建立新增建设用地与减量化相挂钩的机制，完成全市资源利用效率评价D类企业即低效用地布局图，园区已供应工业土地单位土地工业总产值从低于70亿元/平方公里到接近80亿元/平方公里，目前园区单位土地上缴税金超10亿元/平方公里，整体上各项指标实现稳中有升，充分证明低效用地转型升级取得重大成效，为新项目导入提供高品质充足空间。

（二）各区低效用地转型升级的亮点经验

在上海开展低效用地转型升级的基础上总结经验，主要选取有突出亮点的三个区进行重点分析。

1、以产业图斑的全生命画像管理低效用地

浦东新区按照认定标准，对企业进行排摸、整理和分类，根据数据计算，梳理低效用地名单，在考虑疫情等特殊形势基础上，分析低效原因并做出处置方案，密切关注低效用地的提质增效，部分低效用地图斑的实时跟踪处置案例具有典型借鉴意义。通过对产业图斑的全生命画像，以单个宗地为主要处置单元，按照空置率和经济效益情况等确认低效用地图斑，从方案推进、已处置、实现提质增效等进展分门别类确定转型升级情况，实现阶段性整治向产业用地长效管理的转变，同时对土地进行分类认定细化、处置措施优化、处置对象锁定、考核办法制定等具体举措，对于低效用地管控退出机制进行有益探索。

2、以低效用地资源再配置平台进行动态监管

金山区建立低效产业用地资源再配置平台，依托经济信息管理平台的分析功能，逐月分析各个地块的亩均产值和亩均税收情况，逐月显示低效用地经济运行情况和低效用地减量完成情况，对已确定的低效产业用地适时进行信息公布，加快资源重新配置，让优质企业、优质项目更高效地取得生产经营场所，让低效产业用地更快速地退出，从而更好实现“腾笼换鸟”。此外，加强低效产业用地盘活的统筹管理，对低效产业用地实行清单式管控，严格低效产业用地的租赁管理，限制低效用地的无序转租行为，并对工业园区以及各镇分别进行低效用地盘活案例分析，不断挖掘新思路新方式。

3、以前瞻性思维谋划低效用地未来解决对策

松江区通过锁定项目，锁定时间，锁定主体，锁定区块，实地审核，科学确定低效用地转型项目，对城市开发边界线内外、产业区块内外的存量工业用地实施分类引导。在锁定低效用地基础上，编制盘活计划表，明确盘活地块信息、地块现状产出信息、盘活方式、盘活时间进度等，科学制定盘活实施阶段至2025年，并在未来多年时间内定期开展考核评估。各部门相互协作配合，对盘活计划的进展情况进行跟踪督导，对纳入盘活范围的地块给予招商关注，以前瞻性思维谋划低效用地未来解决对策。

三、上海低效用地转型升级的难点和原因分析

上海在低效用地转型升级方面取得重大成效，但实际也面临一些痛点堵点亟待解决，以下主要结合政策运用、资金支持、减量化任务三大内容进行研究分析。

（一）定期推进低效用地处置的部分政策工具受限

目前市区两级普遍提到的差别化资源要素配置政策，如差别化的水电价等，在运用政策的实际操作中，显得比较谨慎。各区及园区开展资源利用效率评价的标准体系有待进一步验证，对于评价结果的科学性、完整性、合理性有时说服力不足，每年定期更新评价时获取基础数据较难，仅靠调查难以确保数据准确性，大部分时候评价结果仅作为参考使用。对于评为D类企业的处置，在上位法律和政策依据以及上级指引不够的情况下，区级及以下部门对存量低效用地可采用的政策工具受限，执行差别化政策较为困难。

（二）针对不同类型低效用地处置的财政支持不够精确

一方面是对于不同类型的低效用地处置，部分激励措施以及配套管理办法针对性不强。低效用地盘活与土地厂房所有人的利益息息相关，部分拆迁收储类型项目处置时间周期更是漫长，在盘活期易导致地块处于无产出状态，对于政府部门的经济考核以及土地厂房权属人的经济利益都产生较大影响，现有措施难以缓解压力，易造成矛盾激化，目前各区最新出台的低效用地减量化资金使用、监管和激励政策使该情况正逐渐改善。另一方面是专项补助办法，主要针对低效用地类型中的第一类进行，对于新增的D类低效用地处置和盘活缺少明确的专门资金支持。在企业退出市场价格预期较高的情况下，部分区域大规模收储回购存在资金缺口。在低效用地处置后，资金短缺导致改、扩建标准厂房转型困难，腾出的厂房在房屋结构、配套设施等方面与优质项目导入适配性不佳，在长效管理上出现新的问题。

（三）多重因素导致低效用地减量化任务受阻

一是在《上海市加快经济恢复和重整行动方案》中提出，加大净增建设用地指标，适当调减2022年度低效建设用地减量化任务，3年疫情等特殊事件导致出现部分临时性低效工业厂房和用地闲置，同时部分减量化任务延后。二是低效建设用地减量化面临未来潜力空间收紧、基层实施难度加大等情况。三是历经8年的产业结构调整，使得部分产业园区腾出产业用地面积明显高于消化利用面积，土地资源利用率不高，同时新项目的导入需要一定周期和更高标准，部分区域继续处置低效用地的积极性削减。四是部分企业未严格按照全生命周期管理要求进行履约生产经营，工业用地已经达到闲置或开发效率、综合产出效率低下条件，部分区域疏于监管以及整改力度不够深入。

四、关于上海低效用地转型升级的几点建议

基于上海在低效用地处置和转型升级中的难点和瓶颈，为进一步优化低效用地减量化方式，特提出以下三方面建议：

（一）针对不同类型低效用地提高精细化管控水平

一是按照上海未来几年低效建设用地减量化面积12-15平方公里/年的约束性目标，针对不同类型低效用地制定明晰计划和更详细重点推进任务，分门别类进行精细化管控。二是精准定位，按照城镇开发边界、产业基地、产业社区、战略预留区、规划重点发展区等不同区域进行排摸，通过地址确认和无误落点进行低效用地精确划分。三是多管齐下、多措并举落实低效用地精准整治，发挥多部门联合力量和不同手段方式，从严从紧促进低效用地空间释放。四是重点聚焦盘活空间的项目准入，明确各地块的具体利用方式和盘活意向，转变土地利用方式，降低新项目导入周期，使盘活的空间资源真正提质增效，二次开发取得实质性进展。

（二）加强市区协作促进低效用地有效处置

一是各区对于低效用地的认定标准有可调整空间，市级部门可对各区制定的低效用地标准进行把关和指引，推进市区协作。二是总结各区好的经验做法进行复制推广，充分研究市区两级低效用地政策的适用性，发挥市级二次开发基金和社会资本参与园区二次开发作用，探索利益共享机制，加强对低效工业用地转型升级、二次开发模式方法和路径的研究。三是针对各区发展水平不一，由市级按照用地类型、区域位置等分区提供更具体的低效用地标准、资金使用、激励办法等参考，各区低效用地认定标准和政策应更贴近实际制定，为开展处置工作明确方向，促进相关措施执行到位。四是对不同类型低效用地分类处置后的社会、经济风险进行提前分析，为低效用地的盘活降低隐患。

（三）建立信息库进行动态跟踪及时监管

一是强化动态管理，建立更新机制，加强市对区，区对街镇、产业园区低效用地的监管。二是促进建立各区低效用地数据信息库并联通市级部门，各部门协同及时做好定期数据更新，畅通数据互通渠道，由经信部门优化和完善各项经济数据指标的设计，确保低效用地认定和处置的合理性。三是针对重点区域盘活项目储备库，要定期梳理工作把控进度，充分发挥技术优势，对低效和闲置用地，特别是新认定的D类企业用地进行精准和定量分析，定期显示低效用地经济运行情况和低效用地减量完成情况，分析再开发和利用提升的潜力。