《上海市城市更新条例》颁布以来，上海市产业用地更新工作备受关注。日前，上海市开发区协会以“产业用地使用权到期相关问题”为主题召开研讨会，与会专家就产业用地使用权到期的相关法律背景、政策导向、工作思路和操作方法等问题展开深入探讨。会议期间，专家结合自身经历体会各抒己见，从不同视角剖析产业用地使用权到期所面临的问题与挑战，并提出关于更好处理该问题可采取的方式方法的展望与建议。

相关法律背景及政策思考

孙新华 上海市规资局法规处处长

“土地使用权到期分很多情形，单土地一级市场以出让方式获取使用权的到期土地的处理方式都极为复杂。”

    从在土地一级市场以出让方式获取使用权的到期土地来看，《国有土地转让与出让暂行条例》明确了工业、居住用地出让年限，且到期后收回，但实践中较为复杂。因此，1994年，出台《城市房地产管理法》，明确居住用地到期后可以自动续期，但没有说用不用交钱、续多少年，相关实施细则由国务院另行规定，但目前无另行规定。工业用地从未讲过到期可以自动、免费续期。《城市房地产管理法》第二十二条，明确规定土地使用权出让合同规定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当在届满前一年申请续期，除根据公共利益需收回的外，政府部门应当予以批准，批准后应当重新签订土地出让合同，依照规定缴纳土地出让金。否则，无偿收回。需要退出的不愿意退怎么办，先协商，协商不成则强制征收，征收原则可以参照《房屋征收条例》《土地管理法》（比如，公共利益需要，包括城市规划调整为教科文卫体、交通能源、棚户区改造、成片开发等，给对方适当补偿）。除了到期，还存在即将到期土地续期以改变用途（按照新规划），以保障土地使用权问题。难点在于到期土地继续使用要不要收费问题。

朱蕾 上海市地调院国土资源经济研究所副所长

“续期与立法中需要增加的收回模块关系很大。大法里土地征收收回条件、标准较为清晰，但非征收收回标准和补偿不明确。”

法理来讲，到期土地使用权就不归企业了，为了经济发展、企业稳定才会续期。要分清哪些是可以续期的，所以就要参考收回条件，比如公益性（比如修路）、城市化不续期，全生命周期管理中规定合同到期后指标达不到全生命周期管理要求不能续期，在合同里都有写。续期还涉及到年限与价格，比如按照什么价格补缴出让金，全生命周期管理规定中说明可以按原价续期，以鼓励采取产业用地延期方式拿地。本次城市更新产业盘活相关条例政策明确讲城市更新中涉及收储、再供或收回，要按照相关规定明确年限，若按照存量补地价则可以按照规划方案重新确定年限、主体变更。

工作思路方法分享及建议

张赛 金桥管委会规建处

“以续用为主，给市场主体一个安全的投资环境和可靠预期，使其以相对较低的成本继续使用土地，产出更高经济价值。”

就金桥而言，土地部门把成片土地出让给金桥开发公司（期限大概到2050年），再由其根据项目需要分块转让给企业。目前，金桥地区集中到期的产业用地有2种类型：一是中外合资企业用地，占到期用地的大部分，主要因为其受工商注册期限限制只能签20-30年租用合同（目前已经没有此类条件限制）；二是土地作价入股的产业用地，占到期用地的小部分。2015年以来，到期地块主要是金桥股份（或金桥集团）出让出去的，2025年之前到期的约20余块，目前处置了一半。处置方式有3种：一是收回，占极少部分，主要是针对效益不好的企业；二是续签，若之前为转让可继续转让，若之前为出租则继续出租；三是转为租赁，比如由之前的转让转为租赁，因为转为租赁手续比较简单，对于一些不符合环保要求的企业，转为相对短期的租赁也可以给予其过渡期，边走边看，再决定后续继续租赁或者异地安置。处置流程一般是由开发公司去协商，同时辅助一些其他手段，协商一致则续签。但是目前，市区两级对于续签，暂时还没有完整的体系或要求，基本上只是落实环保要求（如土壤检测）、产业认定（参照现有产业准入要求）、资产评估、领导小组会议等程序。回收主要涉及价格问题，双方就地上房屋价值谈判，谈不拢就需要走法律程序。

本质上来说，产业用地使用权到期处置行为涉及产业用地循环使用开发机制，最佳方案是使产业用地使用空间能够流动使用，主要目的是提高产出和高质量发展。从产业用地管理角度来说，产业用地是产业发展空间，需要有产出。同时，产业用地是不动产，在法律层面受到保护，在处置时应该和其他不动产一样有相对权威标准的手续，否则会带来不稳定因素。所以，总体上要有一个价值判断：以续用为主，给市场主体一个安全的投资环境和可靠预期，使其以相对较低的成本继续使用土地，产出更高经济价值。同时，对产业用地采用全生命周期管理，对低效产业用地实施全过程、实时、动态监控处置。归根结底要有一个指标体系评判企业优劣，同时要符合环保要求。另外，企业与区域是“共同体”概念，如果企业有需求，产业用地更新可以让市场主体更多参与进来。

王兵 漕河泾集团规建部总监

“建议到期土地整个片区、整个街坊、整个园区地与城市更新结合，而不是某一块地结合；续期项目因仍在有序发展，要与全生命周期结合，要有产业、税收等评估机制。”

漕河泾从成片开发到现在，历经多次转型和城市更新。外资企业租赁协议到期处置有2种情况：一种是产业自然淘汰则收回，类似嘉会国际医院现用土地；一种是鼓励把土地使用费一次性缴清（补缴），比如泰克。此外，集团整片开发的工业用地有2种收回处置方式：一种是集中清退，对土地上的建筑物残值评估，收回后自主更新或提容，比如商汤以2.0容积率、免出让金方式提容，创新大厦以2.0、3.0容积率、免出让金方式提容，经济效益上算得过来；另一种是转型，比如与英业达、英华达未到期土地（厂房）合资，成片为园区配套做贡献，包括建设成片绿化带、细化大区块内部支路等，保证交通通行，同时把公共绿化带等公共区域全部打开，逐步转为开放型园区。但这得益于城市化发展过程中楼市售价不断提升和中心城区优势区位，偏远地区可能无法实现。

建议到期土地整个片区、整个街坊、整个园区地与城市更新结合，而不是某一块地结合；续期项目因仍在有序发展，要与全生命周期结合，要有产业、税收等评估机制。上海不缺工业用地，主要是如何做好存量盘活、转型。

未来发展关注点

黄志刚 原宝山高新区管委会主任

“产业用地使用权到期后主要要考虑几件事情：一是产权属性；二是处置方式；三是续租的市场公平原则。”

宝山有两个外资企业土地使用权到期案例，其中一个是化工企业，因为镇里想用其房屋，价格谈拢后，企业退出，另一个经营制造类企业是采用延期，但没有讲延期多少年（只办理了营业执照延期）。弹性出让的初衷是便于转型，后来是降低企业投入成本。产业用地使用权到期后主要要考虑几件事情：一是产权属性要搞清楚，回归产权主体明细，是不是回归政府；二是处置方式以续租为主，稳定市场主体，土地上不能赋予太多条件；三是续租可以采用市场公平原则，转让时收差价或增值税，由转让主体支付，区里研究具体操作原则。

潘春辉 金桥集团规建部总监

“早期存量用地更新可以贡献土地或者物业，现行城市更新条例要求按1：1贡献建筑量，对于企业来说已经无法贡献土地了。”

金桥集团成片土地买下来开发是以基建为主。从近期招商经营来看，目前大部分土地还有20-30年使用权限，但是因为有50%的出让指标要求，优质客户会提出延长租期需求。现在工业（产业）用地不收地价费用，那增加年限可不可以，是补足费用还是通过认定方式自动续期？目前不明确。从招商实际来看，部分客户需要较长的使用期限，20年不太接受，对于延长年限暂时没有案例。对企业来说，土地储备和企业城市更新因为都要有贡献，土地储备是全部归零，城市更新是重新界定规划指标和地价，哪个更划算？