范媛媛

一、我国国家高新区“一区多园”发展历程

“一区多园”是我国国家高新技术产业开发区的普遍发展模式。1994年，丰台园、昌平园纳入中关村科技园，开启了我国国家高新区“一区多园”发展道路，及至目前，中关村科技园已经形成了“一区十六园”的发展格局。随后，天津滨海高新区、南京高新区、广州高新区、宜昌高新区、上海张江高新区、江门高新区等均步入“一区多园”发展模式，由此，“一区多园”成为诸多国家高新区发展模式。据统计，约有一半以上的国家高新区正推动或实行“一区多园”模式。

二、我国国家高新区“一区多园”发展政策探析

随着我国国家高新区步入“一区多园”发展阶段，各地出台了支持国家高新区“一区多园”发展的政策文件。2013年3月21日，宁波市人民政府发布了《关于加快推进宁波国家高新区“一区多园”建设的实施意见》（甬政发〔2013〕28号）；2017年8月18日，中关村科技园区管理委员会发布了《关于推动中关村国家自主创新示范区一区多园统筹协同发展的指导意见》（中示区组发〔2016〕2号）等等。近三年，多地人民政府为推进当地国家高新区高质量发展，发挥国家高新区示范引领作用，纷纷出台相关支持国家高新区“一区多园”发展的政策。

表1 各省市近三年发布的支持高新区“一区多园”发展相关政策

为支持国家高新区“一区多园”发展，近三年，东部地区福建省、广东省，中部地区河南省，西部地区四川省均有地级市出台了相关支持政策（其中洛阳市于2013年已经出台过相关管理办法）。中西部地区不断发力，以促进国家高新区“一区多园”发展来带动当地整体发展，进而不断追赶东部地区。从发文单位来看，一般由所在地级市人民政府或人民政府办公室发文；从文件名称来看，为实施意见（意见）或管理办法。所在地方政府均非常重视当地国家高新区的发展。下面从共性和个性方面梳理相关政策条款：

（一）园区布局

从“一区多园”园区布局来看，各国家高新区对纳入“一区多园”发展区域的要求并不相同，茂名高新区和平顶山高新区纳入“一区多园”管理范围的要求是经省级批准的产业园区或享受省产业园区政策的产业园区；莆田高新区的要求则除了省级产业园区可以纳入“一区多园”管理范围，省级以下的产业园区也可以纳入“一区多园”辐射范围；洛阳高新区和郑州高新区则除了将产业园区列入“一区多园”管理范围，洛阳高新区将研究所等科研机构纳入了管理范围，郑州高新区后续将建有省级以上研发中心的重点企业纳入管理范围，同样是在加强“一区多园”科技创新能力；攀枝花钒钛高新区则是规划好逐年将某几个产业园区纳入管理范围。

表2 各省市近三年发布的支持高新区“一区多园”发展政策园区布局内容

（二）联动管理

国家高新区“一区多园”发展最为重要的就是联动发展，国家高新区如何带动引领分园发展，各分园如何借助国家高新区的平台高质量发展并协同给予国家高新区更广阔的发展空间。招商引资是产业园区发展的重中之重，莆田高新区、茂名高新区、洛阳高新区、平顶山高新区和攀枝花钒钛高新区均提出了建立招商引资协同机制；茂名高新区和平顶山高新区均提出根据“一区多园”产业布局，对招商项目和入园项目进行统筹安排与落地；茂名高新区还提出将和各分园共同制定入园标准，而攀枝花钒钛高新区由攀枝花市经济合作局与钒钛高新区管委会统一制定招商引资政策，市政府指导招商活动。招商引资协同机制将形成全市招商引资“一盘棋”，提高招商引资效率，避免园区间争夺和内耗。

除招商引资外，莆田高新区和攀枝花钒钛高新区均提出将“一区多园”建设工作列为市级政府对高新区管委会及各分园管委会年度考核的重要内容，同时莆田高新区管委会和各分园管委会以财政预算的形式对下一年度“一区多园”建设作出提前安排。考核机制的设立对国家高新区主园和各分园形成有效监督，而“一区多园”建设经费列入财政预算则能较好地安排好工作计划。

表3 各省市近三年发布的支持高新区“一区多园”发展政策联动管理内容

（三）科技创新

科技创新是高新区发展的源动力，各国家高新区“一区多园”建设针对科技创新的支持主要有两个方面：一是莆田高新区和茂名高新区提出的入园项目和孵化器毕业企业在各分园的转移协调机制，这将以国家高新区为主导，充分发挥其科技创新的优势，率先孵化企业，再根据“一区多园”产业布局将孵化器毕业企业放入不同分园，这是短期快速助力各分园发展的办法；二是莆田高新区、茂名高新区、平顶山高新区均提出的国家高新区向各分园开放科技服务体系资源，提升科技服务效率，同时国家高新区将会指导、帮助各分园建立自己的科技服务体系，这是从长期出发，提升各分园的科技创新能力。

表4 各省市近三年发布的支持高新区“一区多园”发展政策科技创新内容

（四）财政分配

国家高新区的“一区多园”发展，必然避不开财税的分成问题，洛阳高新区以“总部在高新区、生产在各分园”为原则，引导企业将生产基地放在各分园，这其中企业迁入区将连续3年对迁出区进行财政补偿；平顶山市针对财政分配的规定最为详细，同样是针对生产基地，税费分成按照生产基地所在不同的区，市级、平顶山高新区与分园区所在地分成各不相同，针对招引企业落户在平顶山高新区的，同样招引主体、平顶山高新区、市级按照招引主体所在区按不同的比例进行税收分成；攀枝花钒钛高新区则是按照“谁引进、谁投资、谁受益”原则进行成果分享。

表5 各省市近三年发布的支持高新区“一区多园”发展政策财政分配内容

（五）资金支持

国家高新区所在地级市政府也重视并支持“一区多园”建设。在优惠政策方面，莆田高新区、茂名高新区、洛阳高新区、郑州高新区、攀枝花钒钛高新区的各分园与主园区均同等享受国家、省、市对国家高新区的各项优惠政策，平顶山高新区各分园目前尚未与主园区同等享受国家、省、市对国家高新区的各项优惠政策，但正在积极争取。在资金支持方面，莆田高新区、洛阳高新区、郑州高新区提出以“一区多园”为主体申报的各类平台，项目获上级支持资金，各分园可以按一定比例调配使用，这是给了各分园以资金支持。在用地指标保障方面，莆田高新区、洛阳高新区、郑州高新区、攀枝花钒钛高新区均提出优先保障国家高新区“一区多园”用地指标，这项政策在土地资源越发紧张的未来，将很好地保障这些园区的发展速度。在专项资金支持方面，莆田高新区、平顶山高新区和攀枝花钒钛高新区均将设立“一区多园”发展专项资金，体现了当地政府对国家高新区“一区多园”发展的支持。另外，攀枝花钒钛高新区提出大力支持攀枝花攀电售电有限公司探索“一区多园”能源电力服务机制，对新增优惠电价政策进行调配，从电价方面给予国家高新区“一区多园”发展优惠保障。

表6 各省市近三年发布的支持高新区“一区多园”发展政策资金支持内容

三、国家高新区“一区多园”发展支持政策制定相关建议

国家高新区“一区多园”发展解决了用地规模限制、产业能级不高、科技创新动能不足、信息流通阻塞等方面的问题，以国家高新区周边其他园区为辐射带动区域（分园区），解决土地空间问题，通过整合资源迅速扩张产业规模，提升发展速度。但其间也存在着协调管理难度大、不同层次主体间的利益冲突等问题。地方政府在制定支持国家高新区“一区多园”发展相关政策的时候，需要注意以下几个问题：

一是“一区多园”是建立在不涉及各园区的设立、变更、调整和现行管理体制的基础上发展的，因此国家高新区主园区和各分园均有各自的管理主体，“一区多园”需要在市级层面协调不同管理主体，才能更顺利地调配各园区资源，同时要不断建立完善园区之间信息与资源互通的机制。

二是明确财政税收分成机制，借鉴平顶山高新区的财税分成比例，针对“总部+生产基地”模式中生产基地落户、招引企业落户，设置相应的财税分成比例，这样有助于提高各园区为“一区多园”所有园区招商引资、推荐企业落户的积极性，打造“一区多园”招商“一只队伍”，构建“一区多园”统一招商网络。

三是将国家高新区主园和各分园的“一区多园”发展情况列入年度政府工作考核中，以考核监督整体发展情况，并将考核成绩与地级市政府对“一区多园”的资金支持挂钩，以资金支持促进国家高新区主园和各分园积极助力“一区多园”建设。