龙涛

随着新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化的快速推进，在工业化高峰、城镇化高峰和人口高峰的聚合压力下，全国都面临着转变用地模式、土地集约利用与转型升级的需求。上海市城市规模不断扩张，发展空间也在快速蔓延，已明显显现出了发展空间紧促、土地资源严重短缺等突出问题。与此同时，上海市部分区域还存在着布局散乱、利用粗放、用途不合理的存量建设用地，部分企业用地还存在着土地利用强度不充分、土地配置效率不协调、土地利用绩效不高等问题。盘活存量工业用地，加快“腾笼引凤”、“向存量要增量”是上海市提高土地利用效益和产业转型的重要途径。存量工业用地盘活涉及到众多的利益群体及土地与产业政策，需要一套科学合理、可操作、可落地的模式来指导上海市存量工业用地的盘活工作。存量工业用地盘活模式从不同的维度可以划分为诸多类型，但从宏观层面上来说，存量工业用地盘活模式主要有土地收储后出让模式、区域整体转型模式、零星工业用地自行开发模式等三种模式，各个模式各有特点且适用范围不同。

一、土地收储后出让模式

土地收储后出让模式是指土地储备机构或者开发公司按照相关程序收储土地并进行重新出让的模式。

适用范围：区政府确定的重要特定区域，如黄浦江两岸、城市公共活动中心、历史文化风貌保护区等。

实施主体：市、区土地储备机构根据城市规划和年度计划，组织工业用地使用权收储，工业用地的土地权利人也可以向市、区土地储备机构申请土地使用权收储。

主要程序：（1）申请收购。对于符合土地收购条件的土地，由具有土地储备资质的机构持申请土地储备相关资料，向市土地行政主管部门提出收购申请；（2）权属核查。土地收购储备中心对申请人提供的土地和地上物权属、土地面积、地上物面积、四至范围、土地用途等情况进行实地核查，并到有关权属登记管理部门进行核实；（3）征求意见和储备方式。土地收购储备中心根据申请人提出的申请和实地核查的情况，向城市规划行政主管部门征求意见和储备方式，并最终确定储备计划；（4）费用推算。土地收购储备中心根据调查和征询意见结果，会同财政等有关部门进行土地收购补偿费用测算，实行土地置换的，应进行相应的土地费用测算；（5）方案报批。土地收储中心根据土地权属调查、收购费用测算的结果和出让年度计划、土地年度收支预算计划等，提出土地收购的具体方案，报市土地收购委员会批准；（6）签订合同。收购方案批准后，国有土地收购储备中心与土地使用权人签订《国有土地使用权收购合同》。集体土地则与镇、街道签订《土地收购合同》或《用地意向书》；（7）收购补偿。土地收购储备中心根据《国有土地使用权收购合同》或《用地意向书》约定金额、期限和方式，向原土地使用人支付土地收购补偿费用；（8）权属变更。原土地使用权人与土地收购储备中心依法申请办理土地权属变更登记手续，涉及地上建筑物的，依法办理权属登记手续。（9）交付土地。根据《国有土地使用权收购合同》或《用地意向书》约定的期限和方式，原土地使用权经交付，即纳入土地储备。（10）按照相关程序进行土地再出让。

模式评价：（1）目前上海市土地收储政策体系较为完善，土地收储有较为充分的政策依据；（2）投资的回报率较高，一级市场和二级市场的增值可全部享受；（3）操作周期长、可控性差且风险较高；（4）资金投入较大，回收时间较长；（5）涉及国有、集体、居民和企业，补偿难度较高。

二、区域整体转型模式

区域整体转型模式是指对位于完整的规划单元或整个产业园区内的土地实行整体转型的模式。

适用范围：除明确需要纳入土地收储范围外，位于完整的规划单元或整个产业园区内，区域发展方向、主要功能较为明确，具备统筹规划开发建设条件，可形成相对完整的城市功能的区域，可按照整体转型方式实施存量工业用地盘活。

实施主体：转型区域内土地权利人单一的，由区政府主导、以原土地权利人为主体开发；转型区域内土地权利人分散的，通过商议的方式明确权利义务后，建立以区政府主导、原土地权利人参与的联合开发体。

主要程序：（1）区政府对改变区域面貌、产业转型产生迫切的需求，并划定整体转型的区域；（2）企业与政府沟通整体开发思路、确定开发模式、合作模式、利益分配模式；（3）编制、修改、优化控制性详细规划；（4）市府专题会议审议；（5）以双评估的方式，进行存量补地价，同时扣减区域内市政基础设施建设成本；（6）补交土地出让金，签订土地出让合同，进入开发阶段。

模式评价：（1）存量工业用地的整体转型，可以有效实现整体转型区域内所有土地权利人利益平衡，有效实现规划道路、绿化、教育、医院等各类基础设施、公共空间等公益项目的落实，有利于区域整体功能的完善、城市空间结构的优化和城市品质的提升；（2）从政策上来看，需要修改规划并报市府专题会议；（3）周期适中，产权规整，但利益分配需大量协调工作；（4）资金投入适中，投资回报较高，仅需补交土地出让金，土地出让金能够抵扣代建共建配套基础设施的成本和动迁其他权利人的成本。（5）如果权利人占有较多土地，则补偿难度适中。

三、零星工业用地自行开发模式

零星工业用地自行开发模式是指零星工业用地的权利人，按照相关程序对依法取得的土地进行再开发的模式。

适用范围：零星工业用地自行开发需要同时满足（1）规划用途为非住宅类的经营性用地；（2）未纳入旧城改造范围内；（3）权利主体单一且周边无规划开发建设用地，具备独立开发条件；（4）拟转型发展的项目，经区政府相关部门评估，具有明确的产业和功能，并满足投入、产出、节能、环保、本地就业等相关准入标准。

实施主体：满足一定条件的原土地权利人采取存量补地价的方式，按照规划用途自行开发。

主要程序：（1）土地权利人提出转型意向；（2）镇政府、园区管委会会同产业主管部门、区规划和自然资源局共同研究，就项目是否符合转型发展方向提出意见；（3）无控规或需要调整控规的，由市规划和自然资源局、区政府根据转型方向，按规定权限和流程，组织编制或调整控规；（4）区规划和自然资源局组织编制存量工业用地零星转型方案并向市规划和自然资源局备案；（5）区规划和自然资源局明确公益性责任要求，组织相关部门核提土地全生命周期管理要求，并组织地价双评估；（6）区政府常务会议决策；（7）签订土地出让合同。

模式评价：（1）相对于前两种模式，零星工业用地自行开发模式周期相对较短；（2）资金投入相对较少，需要补交土地出让金；（3）不涉及相关补偿安置的投入；（4）零星工业用地自行开发模式的一个显著特征是需要提供部分用地或物业用于公益性用途。在《关于本市盘活存量工业用地的实施办法》(沪府办【2016】22号)中规定：零星工业用地自行开发的，应向政府无偿提供不少于10%比例的建设用地用于公益性设施、公共绿地等建设，具体空间由各区县政府按照规划，结合实际情况确定。如无法提供公益性建设用地的，应将不少于15%的地上经营性物业产权无偿提供给区县政府相关部门，定向用于公共用途，以及区域内土地房屋征收、建设用地减量化等工作的经营性物业补偿。

四、三种模式的转型方向与转让管理

不同地区、不同类型和不同特点的用地对应不同类型的存量工业用地盘活模式，同时以上三种模式在转型方向和转让管理方面也有着不同的要求。

表1 三种模式的转型方向与转让管理要求

资料来源：《关于本市盘活存量工业用地的实施办法》(沪府办【2016】22号 )